Les pays prenant le changement climatique au sérieux devraient quitter le Traité sur la Charte de l’énergie, selon une ancienne responsable du TCE

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bilaterals.org | 3 juillet 2020

Les pays prenant le changement climatique au sérieux devraient quitter le Traité sur la Charte de l’énergie, selon une ancienne responsable du TCE

Yamina Saheb est une analyste spécialisée dans les politiques énergétiques et climatiques. Elle était à la tête de l’unité efficacité énergétique au secrétariat du Traité de la Charte de l’énergie entre 2018 et 2019.

bilaterals.org : Qu’est ce que le Traité sur la Charte de l’énergie (TCE) ? Quels sont ses objectifs ?

Yamina Saheb : C’est un traité d’investissement spécifique au secteur de l’énergie. Il date des années 90 et est entré en vigueur en 1998. Pour bien comprendre, il faut se remettre dans le contexte de l’époque avec la chute de l’Union soviétique. A ce moment, l’Europe de l’Ouest est dépendante d’un point de vue énergétique, notamment en énergies fossiles. Nos ressources en énergies provenaient principalement de l’Union soviétique. Il y avait donc trois objectifs à ce traité. Le premier consistait à garantir un accès permanent aux énergies fossiles pour l’Europe de l’Ouest. Le deuxième était de construire un marché européen de l’énergie et le dernier visait à protéger les investissements des compagnies telles que Total, Shell, BP car les pays sortant du bloc communiste étaient perçus comme des endroits sans dispositifs légaux pour protéger les investisseurs étrangers .

Quels sont les principaux problèmes autour de ce traité ?

Déjà le traité est centré sur les énergies fossiles. On nous parle de sécurité énergétique pour qu’on accepte l’idée, mais en fait cela veut dire énergies fossiles. Ensuite le traité protège la fourniture d’énergie, et énonce clairement ce qui est contraignant et ce qui ne l’est pas. Par exemple, l’efficacité énergétique, c’est à dire la réduction de la demande, est bien dans le traité, mais toute cette partie liée à l’environnement n’est pas contraignante. J’étais partie travailler au secrétariat [du TCE] car je travaille justement sur la réduction de la demande et je croyais que cette partie était importante. Mais c’est juste du baratin. En revanche, la protection de la fourniture d’énergie, quelque soit sa source, est un élément contraignant. Le secrétariat essaie de le vendre comme neutre d’un point de vue énergétique, alors que selon qu’on parle de charbon ou des renouvelables, ce n’est pas la même chose, ce n’est pas neutre. Les autres parties contraignantes sont celles liées au commerce et au transit, et à la protection des investissements à travers l’arbitrage [connu sous l’acronyme anglais ISDS, ndlr], qui est véritablement une justice parallèle à la justice à laquelle vous et moi avons droit.

Le traité peut donc être un frein pour une transition vers des énergies non fossiles ?

En fait le traité protège l’électricité quelque soit la source de production donc les renouvelables se retrouvent protégées mais seulement concernant la production d’électricité. Les renouvelables en matière thermique sont exclus du traité. Mais le problème, quand on parle de neutralité carbone, c’est que cela signifie clairement l’arrêt des énergies fossiles. L’Europe, par exemple, devrait être neutre en carbone en 2033, si la baisse en fossiles maintient le cap actuel tous les ans. Cela veut dire que, aujourd’hui en 2020, on ne doit plus investir dans les énergies fossiles. Or, la modernisation du traité n’inclut pas pour l’instant l’élimination des énergies fossiles.

En rapport à l’ISDS, il y a quelques cas très emblématiques en vertu de ce traité, en lien aux fossiles.

Oui prenons l’affaire Uniper aux Pays-Bas. Les entreprises ont investi dans une centrale à charbon en 2016, donc après l’accord de Paris. C’est complètement fou. Mais à mon avis, elles veulent juste mettre la pression sur les Pays-Bas et négocier financièrement la sortie des fossiles, comme le gouvernement néerlandais le fait actuellement avec d’autres entreprises. Mais un investissement en 2016 sur les fossiles est tout simplement un mauvais investissement. Si je fais un mauvais investissement, personne ne va me compenser. Or là, avec ce mécanisme d’arbitrage privé, les compensations sont énormes alors que ces sommes pourraient être utilisées par les gouvernements pour investir dans des emplois du futur. Le cas de Ioukos contre la Russie [qui a été condamnée à payer plus de cinquante milliards d’euros aux anciens actionnaires de la compagnie, ndlr] est aussi intéressant car il s’est produit après que la Russie s’est retirée du traité, car le traité contient une clause de survie qui protège les investissements pendant 20 ans après la sortie du TCE. L’Italie s’est faite attaquer onze fois, dont plusieurs fois après s’être retirée du traité en 2016.

Et l’Espagne qui a été attaquée 47 fois ?

L’Espagne est en effet le pays signataire du TCE qui a été le plus ciblé, du fait du changement de politique qui a revu à la baisse les avantages financiers offerts aux entreprises qui ont investit dans le secteur des renouvelables. Le montant réclamé par les investisseurs pour les 37 cas pour lesquels les informations sont accessibles au public est supérieur à huit milliards d’euros. Pour mettre fin à cette avalanche de poursuite, le gouvernement a adopté un décret, en 2019, qui a rétabli les avantages originels pour les investisseurs étrangers. L’injustice, c’est que le décret s’applique seulement aux entreprises étrangères. Les PME espagnoles et les investisseurs individuels ne bénéficient pas d’un traitement similaire. Les investisseurs nationaux doivent donc payer pour les investisseurs étrangers parce que le pays est piégé par le traité. On peut aussi questionner le bien-fondé de cette politique d’avantages financiers, qui a été mal conçue selon moi.

Vous évoquiez la modernisation du traité. Pourquoi cette volonté ?

Le TCE est, en quelque sorte, en état de mort cérébrale. Après sa signature, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a été créée en 1995, or l’OMC protège le commerce de l’énergie, même s’elle n’inclut pas d’ISDS. Ensuite avec l’élargissement de l’Union européenne aux anciens pays du bloc communiste, et d’autres nouveaux accords signés avec des Etats ne faisant pas partie de l’Union, le traité est devenu inutile. C’est d’autant plus vrai puisque la Russie s’est retirée en 2009, et que les réserves d’énergies fossiles sont principalement en Russie, ce qui explique notre dépendance à ce pays . En fait les Européens ne s’intéressaient plus à ce traité et ne venaient même pas aux réunions quand j’ai rejoint le secrétariat.

De quoi traite la modernisation ?

Le processus a vraiment commencé en 2009 quand le secrétariat a entamé une première étape assez agressive d’élargissement du traité à d’autres pays où se trouvent des réserves d’énergies fossiles. Et bien sûr, les Européens ont tout de suite pensé à l’Afrique. Il y a maintenant un partenariat avec la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), sauf que le texte de la CEDEAO exclut l’ISDS, ce qui techniquement empêche ces pays de rejoindre le traité. Le secrétariat travaille tout de même avec eux pour préparer leur accession. En revanche, l’Ouganda a failli rejoindre le traité, , mais l’Union européenne a finalement bloqué l’élargissement du traité tant que le processus de modernisation du texte n’aura pas été finalisé, et certaines ONG européennes et ougandaises ont aussi mis la pression pour stopper la démarche. Sinon le Pakistan avait bouclé ses rapports pour l’accession il y a une dizaine d’années mais n’a jamais rejoint le traité malgré les efforts du secrétariat, qui est le seul a y croire encore. Selon le secrétaire général, la Chine va aussi ratifier le traité mais en fait la Chine n’est pas spécialement intéressée car elle a d’autres moyens d’influence, en Afrique par exemple. En fin de compte, le processus d’élargissement n’a pas beaucoup avancé, et seuls le Yemen et la Jordanie ont ratifié le traité en 2018.

Que vise la modernisation du texte ?

Les pays signataires se sont mis d’accord en décembre 2018 sur les articles du traité qui sont ouverts à la négociation pour la modernisation. Il n’y a qu’un seul article où il est question de l’élimination des énergies fossiles. Et dans le document de l’Union européenne pour la modernisation, publié en mai dernier, la Commission précise qu’elle formulera une proposition concernant cet article plus tard, alors que les discussions commencent le 6 juillet [2020]. A mon avis, il n’y pas d’accord entre les Etats-membres de l’Union pour éliminer les énergies fossiles. Ce serait insensé. On ne devrait plus protéger les énergies fossiles car cela veut dire aussi protéger les émissions de carbone.

Qu’attendez-vous donc de la modernisation ?

Il n’y a strictement rien à en attendre. En premier lieu, le traité comprend des Etats de l’Espace économique européen qui essaient de sortir des énergies fossiles, et d’autres Etats, plutôt pauvres, qui vivent des énergies fossiles, comme l’Azerbaijan, la Mongolie, l’Ouzbékistan, etc. On ne peut pas aller dans ces pays et leur dire : « maintenant, vous arrêtez les énergies fossiles ! ». Le Japon n’a aussi aucune intention de sortir des énergies fossiles. Le Japon est le pays de l’OCDE qui a fait le plus d’investissements dans le charbon au-delà de ses frontières. La deuxième raison, c’est l’ISDS. L’Union européenne avance un modèle réformé de l’ISDS, la Cour multilatérale des investissements. Peu importe ce que l’on pense de ce système-là, l’Union est en train de sortir du vieux mécanisme de l’ISDS. De l’autre côté, les pays de l’Union économique eurasiatique ont fait un copier-coller de l’ISDS des années 90 dans leurs accords. Le Japon est aussi contre cette cour et préfère avoir ce débat dans le cadre des Nations Unies, où il a l’appui des Etats-Unis. Le Japon a d’ailleurs rappelé à l’ordre l’Union européenne lorsqu’elle a inclut l’ISDS dans sa proposition de mai, car l’ISDS ne fait pas partie des articles ouverts à la négociation. En fait l’Union européenne et le Japon sont les deux grands pôles des négociations et tout se jouera autour d’eux. Finalement, on a affaire à deux mondes complètement différents, que ce soit pour la transition énergétique ou l’ISDS.

Quelle serait donc l’alternative sérieuse en rapport à la lutte contre le changement climatique ?

Le seul moyen, c’est de sortir du traité. La Commission européenne a déclaré que si la renégociation n’allait pas dans son sens, elle reverrait sa position. Ce que j’ai dit à la Commission, c’est que c’était une perte de temps et d’argent public. Les Etats européens devraient sortir du traité et faire un accord entre eux pour annuler la clause de survie pour ne plus avoir de nouveaux cas d’ISDS. Sinon, cela sera une vraie barrière à notre politique climatique.

Dernière question sur la crise liée au Covid-19, des cabinets d’avocats ont avancé que des investisseurs dans le domaine de l’énergie pourraient attaquer des Etats devant une cour d’arbitrage, en vertu du TCE, du fait de mesures mises en place pour lutter contre la pandémie, qui ont eu des répercussions sur l’activité économique. Pensez-vous que ce scénario est plausible ?

Oui tout à fait. Nous parlons de grosses sommes d’argent. Les coûts juridiques s’élèvent à plusieurs millions d’euros et les compensations sont aussi énormes, même si les victoires des investisseurs ne sont pas garanties. Je ne vois pas pourquoi les investisseurs et les cabinets d’avocats d’affaire privés se gêneraient. C’est leur gagne-pain.

Fuente: bilaterals.org