Des investissements internationaux pas si avantageux, selon... l’OCDE !
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Alternatives Economiques | 20 février 2018

Des investissements internationaux pas si avantageux, selon... l’OCDE !

par Michel Husson

L’OCDE abrite un forum intergouvernemental regroupant 59 pays, baptisé « Processus
de liberté d’investissement
» (Freedom of Investment process). Son postulat de base est que « l’investissement international stimule la prospérité et le développement économique dans les pays d’origine et les pays bénéficiaires ». Son principal objectif est donc d’aider les « gouvernements à résister aux pressions protectionnistes ». Mais il faut aussi « répondre aux préoccupations légitimes soulevées par l’investissement international ».

Comme les critiques adressées à la libéralisation des investissements se multiplient, le
forum a demandé en octobre 2014 à l’OCDE de réaliser une étude sur les coûts et avantages de la protection des investisseurs conférée par les traités internationaux. On pourrait s’étonner d’une légère contradiction entre la foi aveugle dans les vertus de l’investissement international et le besoin de vérifier si ses avantages l’emportent sur ses coûts. Quoi qu’il en soit, l’OCDE a rendu sa copie le 18 janvier dernier, avec un document de travail signé Joachim Pohl. Ce document propose une « revue critique des coûts et avantages sociétaux des traités d’investissement international ». C’est un document remarquable, comme on va le montrer, mais attention : « Il ne reflète pas nécessairement les points de vue de l’OCDE ou des gouvernements qui participent au forum sur la liberté de l’investissement. »

L’arroseur arrosé

On comprend l’importance de cette clause, parce que le message essentiel de cette copieuse étude est que les supposés avantages des traités d’investissement international (TII dans ce qui suit) n’apparaissent pas clairement : « Les résultats de cet exercice suggèrent que les assertions sur les avantages et les coûts sociétaux des TII devraient être avancées avec une grande prudence. »

Il est rare de prendre autant de plaisir en lisant un document de travail de l’OCDE et il faut ici en remercier l’auteur. Son style est celui d’un juriste, apparemment prudent dans le choix de ses mots. Pourtant, sans qu’on sache vraiment si c’est volontaire ou non, ses formulations peuvent être lues comme autant de piques perfides.

En voici un exemple. Joachim Pohl cite le préambule du traité bilatéral signé en 2001
entre le Canada et le Koweit : « Reconnaissant que la promotion et la protection des
investissements des investisseurs d’une Partie sur le territoire de l’autre Partie favorisera la stimulation d’’ne activité commerciale mutuellement bénéfique, le développement de la
coopération économique et la promotion du développement durable, etc. » Et voici le
commentaire de Joachim Pohl : « Alors que les préambules des TII contiennent presque
invariablement cette affirmation ou une affirmation similaire des avantages économiques à en attendre, les éléments de preuve de leur validité sont étonnamment réduits. » Un
commentateur moins subtil l’aurait dit autrement, par exemple : « Tous ces grands
discours sur la coopération, le commerce mutuellement bénéfique et le développement
durable, c’est du pipeau. » Mais Joachim Pohl réussit cette prouesse : faire passer dans un document de travail de l’OCDE, à petites touches, une critique corrosive des discours sur les vertus de la mondialisation.

Un décorticage en règle

L’intérêt du document ne réside pas seulement dans ses habiletés rédactionnelles : il
offre un tableau saisissant de l’environnement juridique de la mondialisation. Il rappelle
que plus de 2 200 traités bilatéraux sur l’investissement international sont actuellement
en vigueur, auxquels il faut ajouter les accords multilatéraux d’investissement ainsi que
les dispositions concernant l’investissement intégrés dans des accords commerciaux
bilatéraux ou multilatéraux.

Ces traités sont en un sens protectionnistes, dans la mesure où leur objectif est la
« protection de l’investissement » : une bonne partie de leurs clauses visent à réduire le
risque encouru par les investisseurs. Le dispositif le plus représentatif est celui du
mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et Etats (ISDS, Investor-State Dispute Settlement) dont il a été beaucoup question lors des négociations sur le Traité de libre-échange transatlantique (TTIP). Voilà ce qu’en attendait à l’époque Business Europe, le lobby patronal européen : « Un ISDS bien conçu garantit la protection et l’indemnisation adéquate des investissements des firmes étrangères en cas d’expropriation directe ou indirecte, ou d’absence de “traitement juste et équitable”. Le mécanisme permet aux investisseurs de lancer une action juridique sur “terrain neutre” et sans considérations politiquement sensibles si un Etat enfreint les règles établies dans l’accord. »

Il faut préciser que la notion d’expropriation indirecte désigne toute mesure qui
viendrait limiter les profits d’une entreprise. Et, pour que les choses soient plus claires
encore, Business Europe donnait cet exemple : « Si une loi est adoptée aux Etats-Unis après l’entrée en vigueur du Tafta et que son contenu viole l’accord, elle peut encore être déclarée constitutionnelle par les tribunaux nationaux. La seule possibilité pour l’investisseur de s’assurer une protection adéquate est donc de porter la plainte à l’arbitrage international. »

Mine de rien, Joachim Pohl énumère tous les effets négatifs de l’investissement
international notamment sur les pays en développement : éviction des entreprises
locales, impact environnemental dans les industries lourdes et extractives,
« perturbations sociales d’une commercialisation accélérée ». Il ajoute l’érosion de la base fiscale résultant des prises de contrôle par des intérêts étrangers et glisse une note de bas de page reproduisant une déclaration de 2014 du ministre des Finances australien : « Quand une société australienne est achetée par un investisseur étranger (...), cela veut dire que vous risquez de perdre un montant important de recettes, et c’est contraire à l’intérêt national. »

Cacophonie économétrique

Joachim Pohl s’attaque ensuite aux études qui cherchent à répondre à cette question :
les traités sur l’investissement conduisent-ils à une augmentation de l’investissement
direct à l’étranger (IDE) ? Après avoir passé en revue « plusieurs dizaines d’études
économétriques », il constate que leurs résultats sont « divers et contradictoires ».
Certaines études ont trouvé une corrélation positive, d’autres une corrélation très faible
ou nulle, voire négative. Le plus drôle est que l’on a parfois identifié une corrélation
entre traités et flux d’investissement « mais pas forcément entre les pays avec lesquels un traité a été signé ». Joachim Pohl s’amuse ensuite à énumérer les sophistications
techniques des études les plus récentes pour mieux les récuser avec cette formule
délicieuse : elles n’ont pas conduit à des résultats « moins ambigus » (more unambiguous).

Enfin, pour bien enfoncer le clou, il cite favorablement une méta-étude qui ne trouve « aucun effet empirique significatif ». Ce résultat ne surprend pas l’auteur. D’abord, parce que la plupart de ces travaux utilisent des statistiques qui ne distinguent pas investissement productif et
investissement financier. Or, une partie importante de ce qui est mesuré comme
investissement direct est en fait très liquide. Une étude établit par exemple que « 24 % seulement des actifs totaux des filiales étrangères des multinationales américaines étaient investis dans des usines et des équipements, tandis que 43 % étaient des actifs liquides ».

Ensuite, parce que la mesure de l’investissement international est également distordu
par l’utilisation de société-écrans (Special Purpose Entities) situées dans des pays
intermédiaires. Voilà pourquoi le stock d’IDE des Pays-Bas est presque équivalent à celui
des Etats-Unis et quatre fois supérieur à celui de l’Allemagne. Joachim Pohl décortique
les pratiques inventives des multinationales et exhibe un scénario assez exotique où le
même pays émet et reçoit un investissement, mais celui-ci est localisé dans un pays tiers
avec lequel un traité existe, et dont il peut bénéficier. Dans ce cas, il n’y a pas réellement
d’investissement international, mais le flux est pourtant compté deux fois, aux deux
étapes de cet aller et retour : quand il entre dans le pays intermédiaire, et quand il en
sort.

Il est impossible de rendre pleinement compte des analyses minutieuses de ce
document-boomerang dont le TUAC (la représentation des syndicats auprès de l’OCDE)
s’est emparé pour en souligner l’enseignement principal, à savoir l’absence d’effets positifs de ce type de traités. On l’aura peut-être remarqué, ce document de travail ne traite pas complètement le sujet, à savoir l’impact social de l’investissement international : rien par exemple sur l’emploi. Un tel bilan se heurte à d’importantes difficultés méthodologiques, comme le montrait Christian Chavagneux mais Joachim Pohl a su planter avec talent de redoutables banderilles.